职业教育1+X证书制度：背景、定位与试点策略 ——《国家职业教育改革实施方案》解读
作者简介：李政，男，华东师范大学职业教育与成人教育研究所博士研究生，主要研究方向为职业教育课程与教学、现代学徒制。上海 200062
内容提要：构建1+X证书制度有着产业转型升级、职业教育人才培养、职业技能等级证书质量、职业教育优质资源利用、探索国家资格框架建设的可能等多重背景。其中，学历证书的作用是夯实学生可持续发展的基础；职业技能等级证书的功能是拓展就业本领与促进生涯发展；学历证书与职业技能等级证书之间应该产生协同效果，注重在微观层面的整合。现阶段职业教育1+X证书制度的试点工作可遵循以下策略：制定试点目标，筛选试点区域；制定1+X证书开发技术方案并组织部分专业证书的开发；搭建1+X证书信息化管理与使用平台；完善1+X证书授予资质审核与过程管理制度。
关 键 词：《国家职业教育改革实施方案》；职业教育；1+X证书；职业技能等级证书；试点
标题注释：2015年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“职业教育现代学徒制理论研究与实践探索”(项目编号：15JZD046)，华东师范大学2016年度优秀博士学位论文培育资助项目(项目编号：PY2016001)。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674-7747(2019)03-0030-06
《国家职业教育改革实施方案》提出，要“在职业院校、应用型本科高校启动‘学历证书+若干职业技能等级证书’制度试点工作”，即1+X证书试点工作。这是目前我国学历证书与职业资格证书由“分开授予”向“合并授予”的一个大胆尝试。为什么现阶段允许教育部门部分涉入职业技能等级证书的授予工作？这种制度安排的初衷是什么？应该如何认识这一制度安排？搞清楚这些问题，对于搞好1+X证书制度的试点工作至关重要。
一、构建1+X证书制度的现实背景
(一)产业转型升级对复合型技术技能人才有更大需求
生产技术手段、生产组织方式的巨大变革，以及消费观念与结构的升级，使得产业发展的形态、要素和过程变得更为复杂，而这也产生了对产业一线从业人员的新需求，如人才结构去分层化、技能操作高端化、工作方式研究化等。[1]产业一线从业人员不仅需要掌握本岗位最基本的工作技能，还必须对岗位群中的其他岗位生产内容有所了解，时刻掌握生产和服务对象的需求及其变化，了解本行业技术与生产组织方式的发展成果并主动学习和使用，并基于工作情境培养团队协作、终身学习、沟通反馈等若干重要的方法能力与社会能力。这样，传统的职业资格鉴定方式则显露出一定的缺陷：(1)终结性评价无法关注能力形成的过程，无法记录学习者能力培养的各个动态成果；(2)已有的职业资格评价手段无法有效地鉴定职业能力水平，尤其是知识与技能的分隔评价，忽视了能力形成的综合性与情境性，且无法体现复杂职业能力的特点。所以，在产业对一线技术技能人才规格需求发生重大变化的情况下，人才的培养和评价制度也必然需要发生变革，1+X证书制度也就应运而生。
(二)促进“双证融通”落地与提升职业教育人才培养效率
“双证融通”是近年来一些地区尝试将学历文凭和职业资格证书相融合，将“育人”与“育才”工作相融合的一项举措，也是提升职业教育育人质量、提升教育资源利用效率的举措。但该项举措实施的一个重要阻碍在于学历文凭与职业资格证书的获取途径、评价导向、学习内容等存在不同之处，且在实施过程中存在一个专业对应多个职业资格证书、面向知识技术密集型岗位的综合资格证书不足、“课证融合”远远没有达到等问题。[2]而解决这一问题的根本路径是，将两类证书的授予集中在一个部门进行管理和监督，在行政层面打破两类证书在执行过程中的壁垒。1+X证书制度赋予了教育行政部门授予职业技能等级证书的权力，这就为深层次实施“双证融通”，提升职业教育人才培养的效率提供了前提条件。
(三)提升职业技能等级证书的竞争力与含金量
职业资格证书制度是现代社会就业的一项基本制度，尽管国务院自2015年以来取消了若干职业资格许可与认定事项，但这并不是否认证书在资格许可和资质认定上所发挥的作用。因为该证书能够在现实层面表明劳动者具有从事某一职业所具备的学识和技能，是用人单位招聘录用劳动者的主要依据。[3]有研究表明，在控制了人力资本变量后，持有职业资格证书的从业者比无职业资格证书的从业者平均收入高出17.6％。[4]所以各国都拥有一套基于本国国情的职业资格证书制度，这项制度规定了职业资格证书考核的内容、获得的途径、授权的机构等。但是长期以来，我国职业资格证书由人力资源与社会保障部门单独实施与管理，“证出多门、证书管理混乱”的现象普遍存在，且有的证书无法有效起到鉴定职业能力的作用。产生这些乱象的根源在于证书缺乏有效的竞争和协作机制。证书的作用应该充分接受市场的检验，不同类型的证书应该起到协调、配合和相互补充的作用。这些都需要一个制度性的竞争环境来实现。1+X证书制度的试点实施，将形成以教育部门为主体的职业技能等级证书体系，以及以人力资源和社会保障部门为主体的职业技能等级证书体系。两个证书体系将在竞争中找准各自证书的主要群体和功能定位，强化证书的质量与鉴定效力，从而在市场环境中筛选出一批具有市场价值的资格证书。
(四)盘活和利用好丰富的职业院校教育与培训资源
21世纪以来，各级政府投入大量资源建设各级各类职业院校，在资源配置、师资队伍建设、科研工作等方面给予职业院校诸多政策照顾。这使得目前我国学校职业教育在硬件设施、师资队伍等方面拥有较强的实力。但这些资源目前仅限于职前教育阶段使用，对社会开放力度不足，部分地区的实习实训设备闲置率较高，这不利于教育资源的均衡配置和高效利用。赋予教育行政部门以“职业技能等级证书”的授予权力，鼓励符合条件的职业院校与应用型本科高校参与到职业技能等级证书的开发和授予过程中，将在一定程度上提升学校教育与培训资源的使用效率。由于各级各类职业院校在资源、组织等方面比社会机构更具有实力和权威性，所以，职业院校教育与培训资源的投入将可以提升职业技能等级评价的有效性。
(五)为构建国家资格框架探索可能
国家资格框架是人力资源开发和配置的制度体系，在沟通教育系统和劳动力市场中发挥基础性作用。[5]目前，我国尚未形成一个完整有效的国家资格框架，其中的一个重要原因在于教育部门的学历证书体系与人力资源和社会保障部门的职业资格证书体系各自为政，无法在资格的匹配、转换等方面形成持续性的共识。除此之外，实践层面也缺乏两者融合的环境与行动，各级各类职业院校以学历教育为主，技校、公共实训基地、社会培训机构等以职业技能训练与资格认证为主，缺乏两者相互融合的平台与机制。1+X证书制度的实施，实际上为国家资格框架的建立提供了一个很好的契机。试点职业院校和应用型本科高校可以根据实际情况，在做好证书教育的同时，探索资格转换在证书授予中的各种可能。
二、1+X证书制度的角色与功能定位
1+X证书制度构建的一个重要前提是，需要充分认识这一制度的角色与功能定位，即“1”和“X”如何各自与协同发挥育人和育才的作用，尤其是其中的“协同”作用。
(一)学历证书：夯实学生可持续发展的基础
《国家职业教育改革实施方案》中对学历证书的功能定位是“夯实学生可持续发展的基础”。这里有两个关键词：一是“可持续发展”。它的提出是响应产业转型升级与职业领域纷繁复杂的变化这一现实的。对于任何一个从业个体而言，暂时的知识与技能学习并不能作为其职业生涯发展的终身保证。在技术革新速度不断加快，职业形态与内容不断发生变革，产业间与工种间的界限不断模糊的情况下，任何一个从业人员都需要通过不断的学习、摸索、研究来适应乃至引领工作领域的新发展。所以，“可持续发展”是未来产业从业人员需要具备的基本素质。“核心素养”是课程领域针对学生可持续发展所提出的最新理念。学历教育的一个基本目标是促进学生形成应具备的、能够适应终身发展和社会发展需要的必备品格和关键能力。二是“夯实基础”。这表明学历教育的基本使命是让学生具备可持续发展的可能性。即学生通过接受3～5年的学历职业教育后，具备文化基础、社会参与、自主发展的基本意识和能力，这些能力需要在工作岗位上继续锻炼，以形成促进个体生涯发展的持续动力。综上所述，“学历证书”的功能定位是要证明学生具备为未来发展做准备的基本能力，学历教育的首要目的也是要奠定学生的文化基础，培养其自我发展的能力，以及参与社会发展的意识。具体到实践层面，则包括制定和实施个人生涯发展路径、辨识自我的职业角色、形成良好的职业道德、具备人际关系处理能力等。
(二)职业技能等级证书：拓展就业本领与促进生涯发展
相对于“职业资格证书”而言，“职业技能等级证书”更加强调职业发展与技能形成的过程性。毕竟，“资格”两字只是个体进入某一职业领域的最基本要求，而“等级”则暗含了个人在职业生涯发展过程中的动态变化，更具有“生涯”的意味。所以，职业技能等级证书的基本功能可以定位在静态和动态两个层面：静态层面的功能是为个体进入职业领域提供多种可能与多元机会；动态层面的功能是为个体在某一职业领域内提供未来职业生涯发展的通道。
职业技能等级证书发挥鉴定功能的基础是具有一套完备的评价体系，包括评价工具的设计、评价时间与地点的选择、评价内容的选择、评价主体的遴选等一系列内容。1+X证书制度的试点，使得职业技能等级的鉴定也可以由有资质的学历教育机构实施，这就为传统的职业资格鉴定模式带来了新的变革，包括：评价方式可以由终结性评价延伸为“过程性评价+终结性评价”；评价工具可以包括观察量表、试卷、成果评价量表等；评价地点可以是校内公共实训基地，或者是企业培训基地或真实工作场所；评价内容也可以与职业标准、专业教学标准、课程标准等无缝衔接；企业专家、一线教师等都可以作为职业技能等级鉴定的主体；鉴定的次数也可以更灵活，鉴定的过程也可以更方便等。
当然，人社部门原有的职业技能等级证书授予体系也必然继续发挥不可替代的作用。这里有必要对两类证书的功能定位进行一个比较。首先，两者具有一些共同性，例如，二者鉴定的标准均是职业标准，且二者都提供技能等级鉴别的服务。其次，二者具有一些不同点：(1)教育部门的职业技能等级证书应该凸显其教育性和生涯发展的特点，尤其是凸显其服务中高职衔接、中本贯通等现代职业教育体系构建的功能；(2)两种职业技能等级证书的开发过程有一定区别，教育部门的职业技能等级证书的开发要考虑学校授课的形式、学历教育的周期、学校教育过程等因素；(3)教育部门的职业技能等级证书的另一个重要角色是指导学校的教学工作，例如，专业教学标准的研制、课程标准的开发乃至教材的编制等；(4)教育部门的职业技能等级证书的实施要与职业院校的教学工作挂钩，凸显职业院校在组织和资源上的优势；(5)教育部门的职业技能等级证书是以专业为载体，而人社部门的证书则是以职业为载体，一个专业涉及的职业技能等级证书可能对应多个人社部门的证书，同一名称的两类证书在内涵上可能不同。最后，人社部门的证书与教育部门的证书应该发挥协同作用。一方面，《国家职业教育改革实施方案》中明确规定两种证书“具有同等效力，持有证书人员享有同等待遇”；另一方面，两种证书应保持一定的竞争共存关系，因为《国家职业教育改革实施方案》中也提出“院校内培训可面向社会人群，院校外培训也可面向在校生”，这样就在无形中为两种证书营造了一种“竞争关系”。行业偏向于哪一种证书、就业个体认为哪一种证书更有学习价值，都直接决定了某类证书的社会价值和流行度。在这种竞争环境下，两类证书的授予单位和主管部门就更有动力去完善证书的内涵与授予机制，从而促进职业技能等级鉴定市场的不断完善。需要指出的是，由于两个部门的证书所依托的对象不同(一个是专业，一个是职业)，那么这两类证书实际上可以形成某种互补的效果。以专业为载体的证书比较适合初入领域的个体获得，而以职业为载体的证书则比较适合岗位工作多年的、有明确工作方向的人获得。
(三)学历证书与职业技能等级证书协同的效果
1+X证书制度的特色在于“1”与“X”之间的协同配合。当“1”与“X”在组织、资源、时空、制度等宏观和中观层面实现整合后，两者协同的重心就应该是微观层面的整合，也就是如何在课程与教学层面实现整合。这里我们应该尝试检讨目前现行的“模块堆积式”的能力培养与课程体系设计思维，而考虑转向“同心圆式”的能力培养与课程体系设计思维。所谓“模块堆积式”的思维，指的是能力的培养是从公共能力到专项能力的堆积过程。在这一思维指导下的课程体系就是目前广泛采用的“公共课→专业基础课→专业核心课程→专业方向课→专业实训课”的课程设计模式。它的问题在于“专业能力”“方法能力”“社会能力”的培养是割裂的，无法找到一个有效的载体实现三者之间的整合。而“同心圆式”的思维强调能力的培养是核心素养(关键能力)到专项能力的交叉延伸过程(如图1)。核心素养(关键能力)的培养为职业领域专项能力的形成提供了基础，而专项能力的形成又反过来促进核心素养(关键能力)的巩固和内容丰富。当我们以“核心”“关键”等词形容职业能力时，不能忽视一个基本前提，那就是职业能力体现在真实工作任务完成的细节。核心素养(关键能力)与专业能力的形成是齐头并进、相互交融和促进的。在这一思维指导下的课程体系应该是“矩阵式的课程体系”，即由核心素养与职业领域(工作任务)交叉形成的课程体系模式。在这样的课程体系模式下，学历教育能够真正成为促进职业能力发展的基础，可持续发展能力能够真正为职业生涯的发展服务，学历证书能够真正与职业技能等级证书形成合力。
三、现阶段1+X证书制度的试点策略
(一)制定试点目标，筛选试点区域
《国家职业教育改革实施方案》强调1+X证书制度目前处于“试点”状态中，也就是说，尽管1+X证书制度借鉴了国际社会关于职业技能等级鉴定与证书授予的一些思想和做法，但是它的启动和后续的发展一定是基于中国特殊国情的。这种国情包括中国庞大的学校职业教育体系、中国独特的人力资源市场及其制度构成、中国教育部门与人社部门长期形成的两套技能形成与鉴定体系等。所以，试点工作的主要目标是为中国推行1+X证书制度找到各种现实方案，为后续大规模的启动提供“先行者”的经验。为此，教育行政部门应制定详细的试点目标，明确试点期内各试点区域应该在宏观、中观和微观层面需要获得的成果。此外，教育行政部门应该注意筛选试点区域，筛选时应该考虑区域已有的人社部门职业资格证书体系的完备程度、区域各级各类职业院校和应用型本科高校的数量、区域产业结构与人才需求特征等，尽可能地让1+X证书制度的试点区域拥有成熟的人社部门职业资格证书体系，有较为成熟的职业教育科研与教研力量，有完整的学校职业教育体系，且区域之间在产业分布和层次上应有所区别。
图1 “同心圆式”的能力培养与课程体系设计思维
(二)制定1+X证书开发技术方案并组织部分专业证书的开发
国家教育主管部门应及时出台1+X证书的开发技术方案。开发技术方案的主要目的是为职业技能等级证书的开发提供明确的技术路径，让各主体在开发职业技能等级证书时能够有明确的依据和统一的安排。这一方案应该包括：证书设计与开发的思路、理念与原则；证书开发的程序与方法、证书的文本体例设计、证书的考核方案、证书的编排格式等内容。此外，教育主管部门应该尽快组织专业人员开发若干试点专业的职业技能等级证书。开发团队中应至少包括行业专家、企业一线技术专家、职业教育课程专家、职业院校骨干教师四类群体。至于“学历证书”，则可以保留原有的学历教育体系及其证书授予制度。
(三)搭建1+X证书信息化管理与使用平台
教育主管部门应根据需要搭建全国范围内的1+X证书信息化管理与使用平台。该平台建设的目的是让证书的信息呈现、报名、获取、考核、查询、更新等功能实现高度集成，并24小时对社会开放，从而让证书的管理与使用更为高效和便捷。诸多国家(如澳大利亚的“培训包”)的类似证书的管理和使用过程均已经实现了信息化，且收到了良好的效果。尽管我国的1+X证书制度建设起步晚，但是可以在基础设施、平台建设、人员组织、过程管理等方面借鉴已有的经验，发挥“后发优势”。
(四)完善1+X证书授予资质审核与过程管理制度
尽管“X”证书的授予权已经落实到职业院校和应用型本科高校中，但不是所有的职业学校的所有专业都具有相应职业技能等级证书的授予权，这个问题涉及1+X证书授予资质的问题。学历证书可以由教育行政部门批准举办的各级各类职业院校与应用型本科高校授予，但是职业技能等级证书的授予权应该给予那些拥有一定专业教学和科研实力的专业。“X”证书的授予权可以考虑由省级教育行政部门统筹分配。分配时需要综合考虑各市、县职业院校与应用型本科高校的地理位置、专业资源与实力等。此外，省级教育行政部门要制定相应的过程管理制度，对拥有1+X证书授予权的职业院校定期进行证书培训、鉴定与授予工作的检查。
参考文献：
[1]徐国庆.智能化时代职业教育人才培养模式的根本转型[J].教育研究，2016，37(3)：72-78.
[2]来建良，屠立，杜红文，等.高职教育“双证融通”人才培养方案构建与实施——以机械类专业为例[J].高等工程教育研究，2013(5)：123-126，167.
[3]吴雪萍，汪鑫.发达国家实施职业资格证书制度的经验及启示[J].职教论坛，2010(13)：85-89.
[4]李雪，钱晓烨，迟巍.职业资格认证能提高就业者的工资收入吗？——对职业资格认证收入效应的实证分析[J].管理世界，2012(9)：100-109，119，188.